Warum die Bundespresseförderung ihre Ziele verfehlen wird – und wie es besser gehen könnte

von Christopher Buschow

2021 ist das Jahr, in dem die öffentliche Hand in Deutschland erstmals substanzielle Summen in die direkte finanzielle Förderung des privatwirtschaftlich organisierten Journalismus investieren wird. Diese Bundespresseförderung ist ein Novum.

180 Mio. Euro sind noch dieses Jahr für die „Förderung der digitalen Transformation des Verlagswesens“ einkalkuliert, wie eine vierseitige Konzeptskizze des federführenden Bundeswirtschaftsministeriums (BMWi) erläutert. Geplant ist demnach explizit eine „Innovationsförderung“ (S. 2) mit dem Ziel, zum „Erhalt der Medienvielfalt und -verbreitung in Deutschland sowie zur Stärkung des Journalismus und darin tätiger Medienschaffender für die Unterstützung des dringend gebotenen Transformationsprozesses“ (S. 1) beizutragen.

Die veranschlagten Mittel sind auch im europäischen Vergleich substanziell. In den Nachbarländern, von denen viele auf eine längere Tradition der Medienförderung zurückblicken, lagen die jährlichen Ausgaben für direkte Projektförderung journalistischer Innovationen vor der COVID-19-Pandemie zwischen 0,75 Mio. Euro (Niederlande) und 3,4 Mio. Euro (Schweden). Die Bruttoinlandsausgaben der Bundesrepublik Deutschland für die Unterstützung von Forschungs- und Entwicklungstätigkeiten in Unternehmen aller Wirtschaftszweige betrugen im Jahr 2017 ca. 2,2 Mrd. Euro.

Mit 180 Mio. Euro ließe sich also durchaus eine Menge für den Journalismus erreichen. Allerdings deutet vieles darauf hin, dass die Bundespresseförderung ihre selbstgesteckten Ziele verfehlen wird. Im Jahr 2021 entscheidet sich, ob die öffentliche Hand in Deutschland unter dem progressiv anmutenden Etikett der „Innovationsförderung“ eine kurzzeitige finanzielle Bezuschussung einzelner Mediengattungen betreibt, deren Geschäft zweifelsohne von der COVID-19-Pandemie negativ betroffen ist. Oder aber, ob der Staat mittels einer systematischen Innovationspolitik tatsächlich denjenigen Projekten auf die Beine hilft, die das größte Potenzial haben, den Journalismus (unabhängig von Mediengattungen und Unternehmensformen) in die Zukunft zu tragen. Auch wenn die endgültige Förderrichtlinie noch nicht veröffentlicht ist, sieht es bislang nach Ersterem aus – und damit nach einer „vertanen Chance“.

Was zu kritisieren ist und wie es besser gehen könnte, skizziert dieser Beitrag, der auf eigener Forschung und einer intensiven Auseinandersetzung mit dem Förderkonzept beruht.

Entstehungshintergrund

Dass die Bundespresseförderung im Sommer 2020 gewissermaßen über Nacht in den zweiten Nachtragshaushalt des Deutschen Bundestags gelangte, war erstaunlich. Der Gesetzgeber hat die Ziele und Vergabekriterien der Förderung weitgehend unbestimmt gelassen. Eine parlamentarische Debatte in Ausschüssen oder im Bundestag fand nicht statt, obwohl der Einstieg in die direkte Presseförderung einen einschneidenden medienpolitischen Richtungswechsel darstellt. Schon der Entstehungshintergrund der Bundespresseförderung ist keine Sternstunde der deutschen Medienpolitik.

In der Ausarbeitung des Förderkonzepts vertraute das BMWi, so zeigt eine Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke im Bundestag , überwiegend auf den Rat von Lobbyisten und Verbänden. Wissenschaftliche Expertise oder Erfahrungswerte aus anderen europäischen Ländern wurden offenkundig nicht berücksichtigt. Insofern verwundert es nicht, dass sowohl das geplante Vergabeverfahren wie auch die grundlegende Programmatik der Bundespresseförderung kaum den Anforderungen an eine wirkungsvolle, systematische Innovationspolitik für den Journalismus entsprechen.

Bislang ist geplant, finanzielle Zuschüsse für noch nicht begonnene Innovationsprojekte zur „digitalen Transformation“ gedruckter Medien der drei Gattungen Abonnementzeitungen, Abonnementzeitschriften und Anzeigenblätter auszuschütten, wobei der redaktionelle Anteil einer Publikation mindestens 30 Prozent des Gesamtumfangs ausmachen muss. Die jeweils bereitgestellten Mittel pro Medium sollen sich nach der derzeitigen Druckauflage des Angebots richten.

Damit oszilliert die vorgelegte Förderlinie zwischen zwei Zieldimensionen: Einerseits dem Ziel, den etablierten Medien mit Ausgangspunkt in der alten Print-Welt, welche nach wie vor einen großen Teil der journalistischen Arbeit in Deutschland ermöglichen, kurzfristig finanzielle Hilfe zukommen zu lassen, um die negativen Auswirkungen der aktuellen Krise abzufedern. Andererseits dem Ziel, Impulse für Innovationen in der Branche zu setzen, um auf diesem Wege die Transformation des Journalismus in eine tragfähige digitale Zukunft zu unterstützen.

In ihrer Inkonsistenz verfehlt die Bundespresseförderung indes beide Ziele: Sie ist weder eine ernstzunehmende Subvention der traditionellen Presseunternehmen, deren Bezuschussung anhand von Qualitätskriterien durchaus gerechtfertigt sein kann, noch eine kluge Innovationsförderung der aussichtsreichsten Projekte, die den Journalismus (unabhängig von konventionellen Mediengattungen und Unternehmensformen) in die Zukunft tragen könnten.

Fehlanreize vorprogrammiert

Die Bundespresseförderung beabsichtigt die Vergabe der Fördermittel an den Anteil gedruckter „Auflage (d.h. die Zahl der aktuell (physisch) zugestellten Exemplare)“ (S. 3) zu knüpfen, den ein Förderempfänger am Gesamtmarkt hält. Zweifelsohne vermeidet ein solcher Vergabemechanismus komplizierte Entscheidungssituationen und verlagert die Allokation der Mittel auf scheinbar „objektive“ (S. 3) Metriken. Von einem „neutralen Verteilungsmaßstab“ (S. 3), wie das BMWi schreibt, kann derweil keine Rede sein: Erstens fördert ein solches Vergabeverfahren überproportional jene Medien, die ohnehin noch hohe Auflagen haben und denen es vielleicht nicht einmal wirtschaftlich schlecht geht – ganz nach dem Prinzip: „Wer hat, dem wird gegeben“. Zweitens werden womöglich gerade diejenigen begünstigt, die in den letzten Jahren zurückhaltend in die Digitalisierung investiert und eher ihre Druckauflage (künstlich) hochgehalten haben, etwa über Lesezirkel, Bordexemplare oder Freistücke. Kurz gesagt: Anstelle von „Medienvielfalt“ (S. 1) wird über diesen Mechanismus Medienkonzentration befördert.

Die Fördermittel sollen als „nicht rückzahlbarer Zuschuss für künftige Investitionen in die digitale Transformation“ (S. 2) zu „maximal 45 Prozent der Investitionssumme“ (S. 4) gewährt werden. Die Definition dessen, was laut BMWi unter den Sammelbegriff „digitale Transformation“ fällt, ist ausgesprochen weit gefasst. Aus wissenschaftlicher Sicht ist eine solche Offenheit für verschiedene Arten und Intensitäten von Neuartigkeit auch sinnvoll: Ein Wesensmerkmal der Innovation ist es schließlich, dass sie sich oftmals nicht in althergebrachte Kategorien einordnen lässt. Offenheit für unterschiedliche Innovationsfelder und -intensitäten wird jedoch dann zum Problem, wenn die Fördermittel explizit nicht auf die aussichtsreichsten Projekte allokiert werden, sondern stattdessen alle Antragsberechtigten einen „Schluck aus der staatlichen Pulle“ erhalten. Da alles, was nur irgendwie unter Digitalisierung oder Innovation fallen kann, nicht nur antragsberechtigt ist, sondern im Grunde genommen automatisch zur Förderung gelangt, dürfte jeder Verlag auch ein passendes Projekt finden.

Frank Lobigs, Professor für Medienökonomie an der TU Dortmund, erwartet, dass aus dieser nicht-selektiven, nicht-wettbewerblichen Förderung Mitnahmeeffekte resultieren: Die Verlage werden mit dem Geld vorrangig die Dinge finanzieren lassen, die ohnehin bereits geplant waren – ob wirklich Neuartiges angestoßen wird, ist fragwürdig. Der skizzierte Fördermechanismus legt nahe, dass das BMWi die ursprünglich geplante Zustellförderung für die Presse zu einer Innovationsförderung umetikettiert zu haben scheint.

In Ermangelung eines selektiven, wettbewerblichen Förderverfahrens, das versucht die vielversprechendsten Projekte zu identifizieren und zu unterstützen, entsteht ein weiterer, folgenschwerer Fehlanreiz: Das geplante Vergabeverfahren ermutigt die Verlage offenbar, den „dringend gebotenen Transformationsprozess“ (S. 3) als Abkehr vom eigentlich förderungswürdigen journalistischen Kerngeschäft zu gestalten. Denn sofern unter „digitaler Markterschließung“ (S. 2) auch der „Aufbau von Online-Shops, Rubrikenportalen und Apps“ (S. 2) gefördert wird, entsteht kein Anreiz, in kostspieligen Journalismus zu investieren. Im Gegenteil: Die Bundespresseförderung ermuntert die Verlage dann vielmehr darin, ihren Fokus gerade auf diese kerngeschäftsfremden Felder zu verlagern – finanziert mitunter sogar ihren strategischen Rückzug aus dem Journalismus. Denn im Gegensatz zur klassischen Tageszeitung sind Journalismus und Rubrikenanzeigen in digitalen Medien nicht mehr notwendigerweise verkoppelt. Dafür ist ein Unternehmen wie Axel Springer das beste Beispiel.

Verfehlte Programmatik

Die bisherigen Kritikpunkte betonen vorrangig handwerkliche Probleme der Förderarchitektur. Sie könnten – bis zu einem gewissen Grad – durch Neujustierung der Vergabeverfahren und Anreizstruktur korrigiert werden. Wesentlich gravierender sind hingegen die Defizite, die in der medienpolitischen Programmatik der Bundespresseförderung begründet liegen.

In der Förderskizze heißt es: „Eine Privilegierung einzelner Verlage im Rahmen der staatlichen Förderung muss verhindert werden“ (S. 3). Dass die Bundespresseförderung exakt auf einer solchen Privilegierung beruht, entbehrt nicht einer gewissen Ironie. Eine „diskriminierungsfreie Förderung“ (S. 3) ist jedenfalls nicht erkennbar. Indem die Fördermittel allein für die anachronistischen Mediengattungen „Abonnementzeitungen, -zeitschriften und Anzeigenblätter“ (S. 1) bestimmt sind, werden historisch gewachsene Pfadabhängigkeiten einer medienpolitischen Regulierungsarchitektur fortgeschrieben, die die Welt im Wesentlichen in Print- und Rundfunkmedien aufteilt. Dabei lösen sich diese klassischen Mediengattungen im Zuge von Konvergenzprozessen mehr und mehr auf: Welche Zeitschrift hat heute kein digitales Angebot, welche Tageszeitung keinen Facebook- oder Instagram-Kanal? Ein Festhalten an Mediengattungen ist auch deshalb nicht sinnvoll, weil ein Vertriebsweg nicht automatisch mit journalistischer Qualität einhergeht.

Mit ihrer Programmatik ignoriert die Förderlinie die in den letzten Jahren gewachsene, ebenso kleinteilige wie vielfältige Landschaft des digitalen Journalismus in Deutschland. Entscheidende innovationsbetreibende Akteure bleiben außen vor, so etwa neue „Digitalpublisher“ und Start-ups wie Krautreporter und Perspective Daily, die stark auf Membership-Modelle setzen, gemeinwohlorientierte, häufig stiftungsfinanzierte Non-Profit-Gründungen wie CORRECTIV und Hostwriter, aber auch Verbünde, Netzwerke und Zusammenschlüsse verschiedener Innovatoren. Dass tradierte Kategorien eines vordigitalen Zeitalters dabei nicht den Förderkorridor vorgeben dürfen, unterstreicht schon die jüngere Entstehung von Organisationsformen, die neuartige Funktionen im und für den Journalismus übernehmen: Beispielsweise das Science Media Center Germany, ein intermediärer Dienstleister für den Journalismus über Wissenschaft, oder RiffReporter, eine Gründungsinfrastruktur für Journalist*innen. Keineswegs müssen all die vielfältigen Kontexte, in denen Zukunft des Journalismus (mit-)entwickelt wird, gewinnorientiert sein. Die Bundespresseförderung sollte deshalb auch solchen Organisationen eine Anschubfinanzierung ermöglichen, die journalistische Innovation ohne direkte Gewinnerzielungsabsicht betreiben.

Wenn es der Bundespresseförderung darum geht, die größtmögliche „Stärkung des Journalismus und darin tätiger Medienschaffender“ (S. 2) zu erreichen, sollte sie am journalistischen Charakter von Inhalten und ihrer jeweiligen Bedeutung für die öffentliche Meinungsbildung anknüpfen. Andere europäische Länder wie Schweden oder Österreichs Hauptstadt Wien haben erkannt, dass es in der Medienförderung nicht darum gehen kann, all diejenigen zu bezuschussen, die Papier bedrucken, sondern schwerpunktmäßig dort anzusetzen ist, wo mit qualitativ hochwertigem Journalismus zum Funktionieren der Demokratie beigetragen wird. Diese Länder haben den (zugegebenermaßen komplizierteren) Weg einer gattungsunabhängigen, konvergenten Medienförderung eingeschlagen, orientiert an journalistischen Mindeststandards und an Qualitätskriterien.

Mit dem deutschen Konzept ist hingegen nicht einmal versucht worden, eine Diskussion darüber zu führen, welcher Journalismus als gesellschaftlich unterstützenswert gelten kann. Das BMWi hat in der Förderskizze genau ein Qualitätskriterium festgeschrieben – und noch dazu ein ausgesprochen schwaches: Der (bislang nicht näher definierte) „redaktionelle Anteil“ (S. 2) einer Publikation muss mindestens 30 Prozent des Gesamtumfangs ausmachen, damit eine Förderung möglich ist. Die Fraktionen der Grünen / Bündnis 90 und Die Linke im Bundestag wie auch die Gewerkschaft ver.di hatten vorgeschlagen, die Förderung stärker an den Nachweis von Bedürftigkeit zu knüpfen. Auch Medienjournalist Steffen Grimmberg schrieb in der taz: „…ob es den Zeitungen und welchen Zeitungen es wirklich schlecht geht, weiß niemand außer den Presse-Pokerfaces selbst. Amtliche Zahlen gibt es seit über 20 Jahren nicht mehr…“. Das vorgelegte Konzept sieht nicht vor, dass die Verlage eine solche Transparenz herstellen müssten.

Gegen journalistische Mindeststandards und Qualitätskriterien in der Medienförderung wird oftmals eingewandt, dass sie die Autonomie und Staatsferne des Journalismus untergraben könnten. So sind beispielsweise die deutschen Presseverlage und ihre Verbände regelmäßig der Auffassung, dass jede Form von selektiver, wettbewerblich organisierter Förderung automatisch die journalistische Unabhängigkeit in Zweifel ziehe. BDZV-Präsident Mathias Döpfner sprach von einer „roten Linie“, wenn der Staat redaktionelle Leistungen direkt oder indirekt fördere. Der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger hat gefordert: „Jeder Verteilschlüssel muss neutral und nicht-selektiv sein. Er darf keine redaktionellen Kriterien enthalten, nicht nach Titeln, Gattung, Verlag oder etwa bestimmten Projekten etc. diskriminieren“. Hier wird ein pauschales Totschlagargument gegen anderenorts bewährte Förderkonzepte ins Feld geführt.

Wie es besser gehen könnte

Forscht zu Innovationen im Journalismus: Christopher Buschow. Foto: Matthias Eckert

Es steht allerdings zu erwarten, dass auch die Medienförderung in Deutschland auf kurz oder lang nicht um die Diskussion von Qualitätskriterien herumkommen wird. Dabei ist dem BMWi zuzustimmen, dass „[d]ie geplante Innovationsförderung (…) sicherstellen [muss], dass die Unabhängigkeit der Redaktionen gänzlich unberührt bleibt“ (S. 2). Sowohl die rezente Journalismusforschung als auch die Erfahrungen der europäischen Länder mit einer längeren Fördertradition zeigen aber, dass deshalb nicht zwingend auf selektive, wettbewerbliche Förderverfahren verzichtet werden muss. Im Gegenteil: Manuel Puppis, Professor für Medienstrukturen und Governance an der Universität Fribourg in der Schweiz, hat darauf hingewiesen, dass die skandinavischen Länder, in denen eine solche Art von Förderung seit längerem betrieben wird, in Pressefreiheit-Rankings regelmäßig auf den vorderen Plätzen positioniert sind. In Deutschland wird es nicht genügen, die Abwickelung der Förderung einem „Projektträger“ (S. 3) oder dem „Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle“ (S. 4) zu übertragen. Es bedarf vielmehr einer politik- oder staatsfern organisierten Governance-Struktur, an die diese zentrale Aufgabe vertrauensvoll delegiert werden kann. Ihre Konstruktionsmöglichkeiten sind vielfältiger als das BMWi in Rechnung stellt.

Statt die Förderentscheidungen an das vermeintlich neutrale, unterkomplexe Kriterium der Druckauflage zu knüpfen, könnten pluralistisch zusammengestellte Gremien – analog zu öffentlich-rechtlichen Rundfunkräten und Landesmedienanstalten – oder staatsfern besetzte, weisungsunabhängige Fachjurys von Expert*innen über den Innovationsgrad der eingereichten Projekte und die Förderung entscheiden. Expert*innen-Jurys finden u.a. bei der dänischen Förderlinie „Innovationspuljen“ und bei der Wiener Medieninitiative Anwendung. Ihre Ausgestaltung könnte auf Grundlage eines Vorschlags von Holger Wormer und Maria Latos (TU Dortmund) weiterentwickelt werden: Sie skizzieren eine selbstverwaltete Förderagentur, die die Governance-Struktur der Deutschen Forschungsgemeinschaft auf den Journalismus überträgt. Begutachtung und Förderentscheidungen würden hier nach dem Vorbild der Drittmittelfinanzierung allein durch Fachkolleg*innen aus der journalistischen Profession erfolgen. Nutzerseitig vergebene (Innovations-)Gutscheine wären schließlich eine Form der öffentlichen Förderung, die gänzlich ohne staatlich initiierte Entscheidungsgremien auskäme. Auf das „private media vouchers system“ hat die Ökonomin Julia Cagé (Sciences Po Paris) in ihrem Vortrag „Saving the Media“ in der virtuellen Konferenzserie der „Science Journalism in the Digital Age“ aufmerksam gemacht. Cagé und Kollegen schlagen ein Modell vor, das die finanzielle Bezuschussung von Medien an die Präferenzen der Konsument*innen knüpft. Die Bürger*innen würden dann im Rahmen ihrer jährlichen Steuererklärung darüber mitentscheiden, welchem (förderfähigen) Medienangebot sie ihren Gutschein – und dadurch eine finanzielle Unterstützung beispielsweise für Innovationsentwicklung – zukommen lassen wollen.

Keines der Governance-Modelle ist unumstritten und ihre jeweiligen Stärken und Grenzen sind noch nicht hinreichend erprobt. Aufgabe einer zukunftsgewandten Journalismusforschung wäre es deshalb, hier mit Forschung und Evaluation anzusetzen.

Innovationsförderung allein wird nur eine Teillösung sein für die große Bandbreite an Herausforderungen, vor denen sich der Journalismus gestellt sieht. Deshalb bedarf es Diskussionen auch über andere Formen der staatlichen Unterstützung, insbesondere im Regional- und Lokaljournalismus. Das Förderkonzept des BMWi allerdings konzipiert schon Innovationsförderung zu halbherzig und inkonsistent, als dass es die selbst gesetzten Ziele erreichen könnte. Das ist umso problematischer, da der SPD-Medienpolitiker Martin Rabanus darauf hingewiesen hat, dass in absehbarer Zeit keine weiteren Mittel in ähnlicher Höhe zur Verfügung gestellt werden könnten. Insofern wäre es wahrlich eine vertane Chance, die Bundespresseförderung nicht zum besten Wohle des Journalismus in Deutschland und also grundsätzlich anders auszugestalten.